Григорій Мамка,
народний депутат України,
заступник голови Комітету Верховної Ради України
з питань правоохоронної діяльності, д.ю.н.
«Реформа митниці» — це словосполучення вже набило оскомину громадянам, бо кожних два-три роки пропонується переформатування цього державного органу.
У статті пропоную розібратись, що ж нового запропонували законодавці під час чергового реформування органів митниці та чого очікувати від її проведення.
Трохи історії
25 червня 1991 р. Верховною Радою України було прийнято Закон «Про митну справу в Україні». Закон проголошував, що Україна як суверенна держава самостійно створює власну митну систему і здійснює митну справу. На виконання цього Закону 11 грудня 1991 року Указом Президента було створено Державний митний комітет. Організаційна структура управління митною справою була дворівнева: Державний митний комітет – митниці.
Україна в 1991 р. успадкувала від колишнього СРСР 25 митниць, 49 митних постів, 29 автомобільних, 4 авіаційні, 14 залізничних, 17 морських і річкових пунктів пропуску. Кількість службовців митних органів становила приблизно 2 тис. осіб. Протягом 1992 року було відкрито ще 15 нових митниць на кордоні з Республікою Білорусь та рф.
У 1994 р. Верховною Радою України було прийнято Закон «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з митних питань», за яким у системі Державного митного комітету створено територіальні митні управління (ТМУ). Це суттєво змінило організаційну структуру управління митною справою в державі. Замість двох структурних рівнів (ДМК України – митниці) з’явилося три (ДМК – територіальні митні управління – митниці).
У 1996 році відбулось перше глобальне реформування Державного митного комітету на Державну митну службу України – центральний орган виконавчої влади. Реформування митної галузі призвело до ліквідації територіальних митних управлінь, реорганізації або ліквідації деяких неефективних митниць та нерентабельних митних постів. Митницям, яким належало координувати роботу митниць двох-трьох областей, надано статус регіональних. На 1 січня 2002 р. в системі митної служби України діяли 10 регіональних митниць, 41 митниця (з них 14 внутрішніх, 35 прикордонних, 1 спеціалізована енергетична та 1 оперативна митниця), 134 митних пости.
У 2004–2005 рр. змінилася система територіального управління митними установами. Відбулася реорганізація регіональних митниць в обласні.
Наступна велике реформування митних органів відбулось у 2012 році, коли Уряд вирішив об’єднати Державну митну службу України і Державну податкову службу України в нове центральне відомство – Міністерство доходів і зборів України. 18 березня 2013 р. Указом Президента України було затверджено Положення нового фіскального міністерства. Пункт перший Положення зазначав: «Міністерство доходів і зборів України (Міндоходів України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Але урядові очікування від реформи фіскальних відомств зіткнулися з реальністю – було скорчено персональний склад митниці, а критична ситуація призвела до того, пункти пропуску через державний кордон України були заблоковані. У деяких пунктах пропуску не вистачало особового складу, який мав виконувати процедури пропуску на смугах руху.
Після Революції Гідності знову почалась зміна структури митних органів. Так, Кабмін прийняв Постанову від 1 березня 2014 р. № 67 «Про ліквідацію Міністерства доходів і зборів», якою передбачалось відновлення Державної митної та Державної податкової служб України. Однак, вже згідно з іншою Постановою Кабінету Міністрів від 21 травня 2014 р. № 160 «Про утворення Державної фіскальної служби», був припинений процес відновлення двох окремих служб та створено Державну фіскальну службу України.
Потім виявилося, що Державна фіскальна служба – це те саме Міністерство доходів, яке проіснувало до 2018 року. При цьому, в усіх органах ДФС працювало 41 806 фахівців, з яких кількість фахівців митного напряму 10 238 або 25 % від загальної кількості.
В кінці 2018 року Кабмін знову вирішив розділити митну та податкову. Відповідно ДФСУ ліквідувалась, а на її базі відновлювались самостійні служби – ДМСУ та ДПС. КМУ також затвердив «Положення про Державну митну службу України». В результаті здійснених реформ, станом на 01 січня 2024 р. ДМСУ складається з центрального апарату: керівництво (Голова служби, перший заступник, три заступники, 17 департаментів, 4 окремих відділів та 16 територіальних підрозділів (митниць)). Гранична чисельність працівників ДМСУ становить: 771 посада в центральному апараті та 10507 посад в територіальних підрозділах.
З 2019 року в Держмитслужбі, як новому самостійному органі виконавчої влади, що утворився після реорганізації Державної фіскальної служби України, наразі змінилося вже шість очільників, при чому чотири з них були призначені на тимчасовій основі як виконувачі обов’язків Голови Держмитслужби.
На сьогодні, Держмитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів.
Держмитслужба реалізує державну митну політику, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
Проєкт 6490
Наприкінці 2021 року після чергових скандальних кадрових змін у керівництві Держмитслужби через недораховування величезних сум (до повномасштабної війни ці втрати оцінювалися в 100 млрд грн. щорічно) Кабмін вніс до Верховної Ради законопроєкт № 6490 про запровадження атестації посадових осіб митних органів.
Так, у проєкті шляхом доповнення Митного кодексу України новою ст. 570-1 пропонувалось запровадити атестацію посадових осіб митних органів та проведення перевірок на доброчесність. Зокрема, визначались види атестації та частота їх проведення; принципи, з дотриманням яких проводиться атестація, прийняття атестаційною комісією рішення про відповідність, часткову відповідність або невідповідність посадової особи митного органу займаній посаді та можливі рекомендації та рішення щодо подальшого просування по службі або припинення державної служби такими особами. Також, передбачалось встановити, що рішення атестаційної комісії про відповідність посадової особи митного органу займаній посаді може включати рекомендації щодо переведення такої особи на вищу вакантну посаду наступної підкатегорії посад державної служби, що за умови відповідності такої особи загальним вимогам, визначеним частиною другою статті 20 Закону України «Про державну службу», є підставою для прийняття суб’єктом призначення рішення щодо такого переведення без проведення конкурсу.
Весь 2022-й цей проєкт пролежав у Верховній Раді без руху. Після чергового звільнення керівництва Держмитслужби парламентський комітет з питань фінансів, податкової та митної політики запропонував свою версію реформи Держмитслужби – проєкт 6490-д від 06.04.2023 року. Цей проєкт, було розроблено та прийнято за основу у квітні 2023 року. Основні положення його наступні:
змінити процедуру проведення конкурсного відбору на посаду Голови Держмитслужби за прикладом конкурсного відбору Директора Національного антикорупційного бюро України, Керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Національного агентства з питань запобігання корупції, в тому числі передбачивши порядок формування складу та змісту вимог до діяльності конкурсної комісії, врегульовано порядок відбору та залучення до проведення відкритого конкурсу на посаду Голови Держмитслужби міжнародних експертів, встановлено чіткий алгоритм прийняття рішень конкурсною комісією та визначено, що конкурсна комісія вносить подання Прем’єр-міністру України на одну кандидатуру (переможця конкурсу), надано право новому Голові Держмитслужби формувати кадровий потенціал митних органів, в тому числі шляхом призначення своїх заступників за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до пропозицій такого Голови, а також скасування необхідності погодження з Міністром фінансів України призначення на посади та/або звільнення з посад керівників середньої ланки (зокрема начальників митниць та директорів департаментів центрального апарату) та положень про територіальні органи, виключивши цю норму також із Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», для контролю та незаангажованої належності реалізації Головою Держмитслужби своїх повноважень запроваджується щорічний зовнішній незалежний аудиту ефективності діяльності митних органів, негативний висновок за результатами проведення якого є підставою для звільнення Голови, визначено особливості прийняття на службу до митних органів, проходження та припинення служби в митних органах, зокрема, щодо встановлення конкретного переліку обмежень, за наявності яких особа не може вступити на службу до митних органів, а також непоширення процедури оцінювання результатів службової діяльності державних службовців на посадових осіб, з якими укладено контракти про проходження державної служби, передбачено проведення одноразової атестації посадових осіб митних органів з метою встановлення відповідності займаній посаді, визначаються розміри окладів посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, та його територіальних органів, закріплюються складові заробітної плати таких осіб.
Підготовка проєкту до другого читання тривала понад рік. І тільки 29 серпня 2024 року профільний Комітет Верховної Ради затвердив його в остаточній редакції. Його було прийнято в цілому 17-19 вересня.
Остаточний варіант реформування Держмитслужби
Після оприлюднення порівняльної таблиці до другого читання проєкту 6490-д я б виділив чотири основних блоки, щодо реформування митних органів:
По- перше, обрання нового Голови Держмитслужби. Процедура обрання повинна розпочатись до 1 січня 2025 року, а контракт його буде на 5 років.
Керівником Держмитслужби:
– може бути громадянин України, який має вищу юридичну та/або економічну освіту за ступенем не нижче магістра, загальний стаж роботи не менше 10 років, досвід роботи на керівних посадах в органах державної влади, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності не менше п’яти років, вільно володіє державною мовою, є доброчесним і компетентним, здатний за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров’я виконувати відповідні посадові обов’язки
– не може бути призначено особу, яка:
1) не відповідає вищезазначеним вимогам про освіту та стаж;,
2) за рішенням суду визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена;
3) має судимість за вчинення кримінального правопорушення, якщо така судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку;
4) притягалася на підставі обвинувального вироку, що набрав законної сили, до кримінальної відповідальності за вчинення корупційного кримінального правопорушення або кримінального правопорушення, пов’язаного з корупцією;
5) позбавлена права відповідно до вироку суду, що набрав законної сили, займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або обіймати певні посади;
6) протягом останнього року притягалася до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією;
7) протягом двох років до подання заяви на участь у конкурсі на зайняття цієї посади, незалежно від тривалості, входила до складу керівних органів політичної партії або перебувала у трудових чи інших договірних відносинах з політичною партією;
8) є членом політичної партії, організації, забороненої законом або судом;
9) не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоди на її проведення;
10) не подала передбачену Законом України “Про запобігання корупції” декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік;
11) має громадянство (підданство) іншої держави;
12) не пройшла перевірку, передбачену Законом України “Про очищення влади”, або підпадає під заборону, встановлену зазначеним Законом;
13) не подала заяву про відсутність заборгованості із сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання, або в неї виявлено таку заборгованість
Керівник Держмитслужби, призначається на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України за пропозицією комісії з проведення конкурсу.
До складу конкурсної комісії включаються шість осіб, які визначаються Кабінетом Міністрів України, з них три – на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій. Встановлюються вимоги та обмеження, підстави припинення повноважень для членів конкурсної комісії.
Рішення конкурсної комісії приймаються на її засіданні. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосували не менше чотирьох членів конкурсної комісії, у тому числі не менше двох членів від міжнародних організацій.
При цьому, конкурсна комісія: визначає та оприлюднює регламент своєї роботи, порядок проведення конкурсу, а також критерії та методику оцінки кандидатів на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику; визначає умови та строки проведення конкурсу в частині, не визначеній цим Кодексом, розміщує оголошення про проведення конкурсу на офіційному вебсайті Кабінету Міністрів України; проводить тестування кандидатів на знання законодавства, тестування загальних здібностей, виконання практичних завдань та інших тестувань або завдань (у разі їх призначення конкурсною комісією); за результатами тестування відбирає кандидатів, з якими на своєму засіданні проводить співбесіду щодо відповідності критеріям доброчесності та професійної компетентності.
Члени конкурсної комісії з метою здійснення своїх повноважень мають право: збирати, перевіряти та аналізувати інформацію, у тому числі з обмеженим доступом (крім інформації, віднесеної до державної таємниці відповідно до закону), про кандидатів на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, та їхніх близьких осіб; мати на період проведення конкурсу тимчасовий безоплатний доступ до реєстрів, баз даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи;
Кандидат на посаду керівника Держмитслужби, вважається таким, що відповідає критерію доброчесності, якщо є незалежним, чесним, неупередженим, непідкупним, сумлінним, дотримується етичних норм та демонструє бездоганну поведінку у професійній діяльності та особистому житті, а також стосовно якого та його близьких осіб немає сумнівів щодо законності джерел походження майна, відповідності рівня життя задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата його статусу
Конкурсна комісія подає на розгляд Прем’єр-міністра України не більше двох відібраних з числа учасників конкурсу кандидатур на посаду керівника Держмитслужбу. Кабінет Міністрів України протягом 10 календарних днів з дня отримання Прем’єр-міністром України подання конкурсної комісії з інформацією про відібраних за результатами конкурсу кандидатів (кандидата) за поданням Прем’єр-міністра України призначає на посаду, який вважається переможцем конкурсу
По-друге, з метою підтвердження належного рівня доброчесності та професійної компетентності всі посадові особи митних органів підлягають одноразовій атестації.
Проведення атестації розпочинається за рішенням новообраного керівника Держмитслужби, а посадові особи митних органів, які підлягають атестації, подають письмову заяву протягом 14 днів про надання згоди на проходження атестації або про відмову від проходження атестації. У разі відмови про проходження – автоматичне звільнення.
Строк проведення атестації не може перевищувати 18 місяців – для першої черги та 36 місяців – для другої черги з дня призначення на посаду новообраного керівника Держмитслужби.
Атестація проводиться атестаційними комісіями, що утворюються за рішенням новообраного керівника Держмитслужби.
Атестація проводиться у дві черги:
перша черга атестації – для заступників керівників Держмитслужби, , керівників підрозділів центрального апарату та їх заступників, керівників митних органів та їх заступників; друга черга атестації – для інших посадових осіб митних органів.
До складу кожної атестаційної комісії першої черги атестації включаються 12 членів, з яких: 6 осіб визначаються новообраним керівником Держмитслужби; 6 осіб визначаються міжнародними експертами.
Склад та кількість атестаційних комісій другої черги атестації визначається новообраним керівником Держмитслужби.
Атестаційна комісія за результатами проведення атестації приймає одне з таких рішень: рішення про успішне проходження посадовою особою митного органу атестації або рішення про неуспішне проходження посадовою особою митного органу атестації.
Члени атестаційної комісії можуть брати участь у засіданні атестаційної комісії дистанційно в режимі відеоконференції.
Голова та секретар атестаційної комісії обираються з числа членів атестаційної комісії шляхом відкритого голосування.
Засідання атестаційних комісій є відкритими для представників медіа і журналістів.
Проведення атестації посадових осіб митних органів включає такі етапи:
тестування з метою визначення рівня знання законодавства України, що проводиться письмово за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій; тестування з метою визначення рівня загальних здібностей, що проводиться письмово за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій; проведення співбесіди з особами, які пройшли попередні етапи, з метою оцінювання їхньої відповідності критеріям доброчесності та професійної компетентності.
При цьому, до початку атестації рішенням новообраного Голови можуть встановлюватися додаткові етапи атестації.
Результати тестувань та додаткових етапів атестації, стосовно кожної посадової особи оприлюднюються відповідною атестаційною комісією на офіційному веб-сайті.
Третій блок. Вводяться вимоги щодо прийняття на службу до митних органів – громадяни України, які досягли 18-річного віку і здатні за своїми діловими та моральними якостями, освітнім рівнем і станом здоров’я виконувати завдання, покладені на митні органи. З прийняттям на службу може бути встановлено випробування відповідно до Закону України «Про державну службу».
І останній блок – нова схема оплати праці посадових осіб та працівників митних органів.
Заробітна плата посадової особи митного органу складається з: 1) посадового окладу; 2) надбавки за вислугу років; 3) надбавки за спеціальне звання; 4) надбавки за виконання особливо важливої роботи; 5) надбавки за персональну кваліфікацію; 6) надбавки за виконання особистих ключових показників ефективності; 7) командної премії; 8) премії за значні особисті досягнення; 9) інших виплат, передбачених законодавством.
Кабінет Міністрів України затверджує каталог типових посад посадових осіб митних органів, яким визначаються переліки груп митних компетенцій та алгоритм формування таких груп.
Розмір посадового окладу для посад центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, встановлюється для кожної посади залежно від групи митних компетенцій та не може бути менше 14 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб на 1 січня календарного року.
Розмір посадового окладу для посад територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, встановлюється для кожної посади залежно від групи митних компетенцій та не може бути менше 12 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб на 1 січня календарного року
Сукупний розмір надбавок не може перевищувати 90 відсотків посадового окладу. Загальний розмір командної премії, яку може отримати одна посадова особа митного органу за рік, не може перевищувати 30 відсотків фонду її посадового окладу за рік.
Підсумок
Після проведення аналізу проєкту № 6490-д, можна побачити, що так звана реформа митниці, практично повністю повторює псевдореформу БЕБ. Провідну роль у якій знову будуть відігравати відірвані від нашого законодавства та реалій міжнародні експерти та активісти.
Знову повторюсь, що введення міжнародних експертів, які не розуміються на законодавстві України призведе до нехтуванням норм Конституції України (всупереч Основного Закону надається право не громадянам України, а іноземцям доступ до управління державними справами. А це вже є порушенням гарантії народного суверенітету, основних засад демократії, забезпечення проведення державної політики в інтересах Українського народу).
Крім того, членам конкурсної комісії та їх помічникам – особам, які не відносяться до категорії посадових (службових) осіб і відповідно до положень законопроєкту можуть бути іноземцями або особами без громадянства, що здійснюватимуть свої функції лише протягом певного періоду, пропонується надати право “постійно” збирати, перевіряти та аналізувати інформацію про кандидатів (конфіденційну та службову інформацію) та “тимчасово” – безпосередній доступ до реєстрів, баз даних, держателем (адміністратором) яких є органи державної влади (з усім обсягом інформації з обмеженим доступом). За такої ситуації, насамперед, існують ризики поширення інформації з обмеженим доступом, а це вже загроза національній безпеці України. А в умовах дії воєнного стану в Україні надання навіть мінімальної можливості іноземцям чи особам, що не є посадовими особами державних органів і не несуть визначену законом відповідальність, знайомитися з інформацією з обмеженим доступом є неприпустимим.
Ще одне зауваження – це відсутність безпосередньо у Законі критеріїв оцінювання під час одноразової атестації працівників митниці. Це несе ризики проходження атестації діючими співробітниками, що явно не сприятиме оновленню складу митних органів.
Крім того, під час одноразової атестації крім визначених трьох етапів надається право новообраному керівнику Держмитслужби вводити додаткові етапи атестації. Тобто керівнику Держмитслужби може передбачити не три етапи, що встановлені Законом, а скільки сам забажає.
Тому, на мою думку зміна керівництва митниці та підвищення зарплат для її працівників не вирішить проблему корупції та неефективності. Нагадаю про досвід реформи Верховного Суду та реформи органів прокуратури у 2019 році. Як виявилось нічого доброго з цих реформ не вийшло.
На мою особисту думку, дуже складно спрогнозувати, чи зміниться робота митних органів, але не виключена ситуація «блокування» роботи митних органів через проведення атестації; призначення на керівні посади лояльних, а не професійних осіб; збільшення оскарження рішень у судах щодо цієї атестації, з наступним відшкодування шкоди за рахунок держави незаконно звільнених цією атестацією. Тому, я вважаю, що ця реформа митниці виявиться таким самим «пшиком», як і інші подібні реформи.